● 张铁明

《民办教育促进法》颁布一年多来，全国各地也纷纷在酝酿地方的民办教育管理条例。其中最迫切的莫过于全面梳理我国现有的教育发展状况，让民办教育的制度安排有一个全新的理念基点。面对现状，我以为很有必要再来一次更广泛更深入的民办教育问题大论争。

   一、中国教育发展进程的必然趋势

根据近20年来我国政治经济文化发展的现状和趋势，在今后的10年左右，中国教育发展将呈现如下必然趋势：一是民办教育占整个国民教育的份额越来越大；二是教育体制多向裂变，公办、民办和混合制在法律上将愈来愈同位化趋势；三是国民的教育消费趋向理智；四是国内外各方资源全面介入，教育格局已进入了重新洗牌阶段；五是各种各方面的教育资源配置更加合理有效，教育质量进入快速增长期；六是学校产权主体已呈现出多元化，各级各类教育都将更加关注并进入现代学校制度建设时期；七是教育经营跨越地域空间，教育服务网络走向立体化和无界限；八是国家和社会对贫困学生救助面将越来越扩大，教育公平救助制度将建立和完善；九是教育法治与社会监督逐渐完善，教育市场走向规范化。

据政府公布的数据1测算，2003年现状是：民办高校（普高）学校比例11.15%，在校生（含成教）比例9.55%；民办高中学校比例16.96%，在校生比例7.20%；民办中职学校比例9.34%，在校生比例6.33%；民办初中学校比例5.73%，在校生比例3.87%；民办小学学校比例1.33%，在校生比例2.35%；民办幼儿园学校比例47.68%，在校生比例23.96%（但这只是在全国已经入园的2400万幼儿中的比例，据测算，全国约有82%的幼儿未入园）。要尽快地实现我国的教育现代化，我国教育发展上应该构建出这么样的选择教育空间：即义务教育阶段的民办教育占２０％，高中教育阶段占４０％，大学教育占60％，职业教育占８０％，学前教育占近１００％。树立这么一个20年的理想目标，将在推进中国教育的发展进程中起到极大的观念性革命作用。

    二、阻碍民办教育发展的新倾向

发展趋势是一种历史之必然，但是回到今天的现实，我们又必须十分认真地看到困难和问题，以及由此产生的不可回避的与以上教育发展必然趋势所不相一致的新倾向：

（一）体制性歧视被强化，非同位化国民教育政策反差扩大，民办教育遭遇“合法”的行政阻击，政策风险成本增大。

民办教育与公办教育，同样是国民教育的组成部分，两者必须有同等的国民待遇。在坚持党和国家的教育目的的前提下，民办教育与公办教育的根本区别仅仅是资金投入主体不同，而不是政治归属的不同，或成为社会主义体制性质之外的东西。不是民办教育自己要生存发展，而是国家现代化需要民办教育的生存与发展；不是民办教育发展需要自己去找法律保障，而是国家必须像保护好公办教育一样去保护好民办教育。不是要取缔有人从投资举办教育过程中获取的利润，而应是为了吸引更多的社会资金进入，以使国家拥有更多的教育资源；不是因为我们国家现在还穷才要鼓励举办民办教育，而是国家教育的发展必须建立起多元化体制互相促进的教育新格局一定要从法理和制度上摒弃对民办教育的体制性歧视。要充分认识到，公办教育并不是天然的教育“先进生产力”的代表，民办教育并不是只能适应低层次的低级教育．民办教育不仅仅是发展中国教育的一种方式道路，更重要的是，她首先是一种新的制度建设。大力促进民办教育发展，不仅仅是一种筹集教育经费的渠道或行为，更重要的是一种国策。如果让公办教育“优先”垄断，只能制造教育资源短缺；教育资源短缺也只能强化进一步的垄断和权力寻租与腐败，并使得教育利益非国家化。

纯民办学校受到“名校办民校”、“独立学院”的冲击，不是后者本身的问题，而是国家教育体制对于民办教育还没“同位化”意识的问题，是深深烙刻在人们心目中的体制性歧视。正因为此，才有了全国普遍对《民办教育促进法》宣传、学习、贯彻不力的状况；有了《民办教育促进法》出台后，反而大大抬高民办学校门槛等反常规做法。

（二）“权贵资本”侵入教育，公办教育中形成新的“利益集团”，教育改革遭遇“权贵资本”拦截，体制改革成本增大。

教育利益中绝对不能没有国家利益。坚持教育利益国家化，就是要明确办教育最大的得益者是国家，而且国家的利益就是最大利益。无论是地方政府还是民间资本，都要把自身的利益获得建立在国家、社会、学生利益顺序之后。民间资本举办教育不能有追求最大经济利益的趋向，而把自身的利益超越于国家、社会、学生利益之上。地方政府同样不能把自身的行政“形象”效益凌驾于国家、社会、学生和其他教育举办者的利益之上。在教育资源不足的今天，要多元化、快速、高效地发展中国教育，政府尤其要坚持好自己的位置，即始终坚持教育利益国家化。

国家对教育的不同控制方式阶段，是政治控制----资格准入控制（利益控制）----法治控制。在今天这个通过资格准入控制（利益控制）去强化法制控制的转型阶段，要特别警惕“权贵资本”侵入教育，及在公办教育体系中形成的新的“权贵利益集团”，要特别关注教育改革遭遇到了“权贵资本”拦截，体制改革成本正在大大增加的现象。

政府举办和管理教育要利益国家化、行政合理化。政府管理教育绝对不能有行政利益，而只能有国家化利益；只有这样才能使合法的政府权力实现合理的高效益。但是，中国的教育管理体制，还是建立在地方政府官员个人良心和政治素质基础上决定国家教育水平的一种发展框架，这必须坚决打破，却还有待时日。要警惕教育行政权力异化，并与公办学校联结成利益同盟；要警惕地方政府举办和管理教育的过程中的个人或小集团利益攀附。

综观近二十年来民办教育发展情况，“权贵资本”侵入教育有如下几个表现：

（1）从背后控制，直接的无成本权力占股、分利；

（2）公开地以少量资金加入，掩盖权力入股；

（3）以权力划定市场（扩大或缩小）范围，创造出人为的新的教育市场需求，“胁迫”购买，由此膨胀权力“合理”牟利；

（4）以某种合法的行政名义，改变教育市场状态，凸现小集团或行政利益；

（5）以扶持帮助之名，利用国有资产和行政垄断教育市场牟利；

（6）直接以合法行政权力举办并同时管理、评价学校；

（7）无原则抬高举办学校的准入门槛，提高成本，迫使办学者对行政的时机诉求；

（8）以批准（如转制）为条件，让学校“自愿”把该学校的外围业务、工程给某领导的亲朋揽下；

（9）权力摊派，在学校中报销旅差、饭局的帐，由学校支付出国费用等。

这些手段与方法的共同特征就是，首先使权力介入教育市场分配，致使或利用资源短缺再垄断之，而由此在“合法”的政策中获取制度之实惠。如果让合法的行政权力进入教育的“利益控制”过程，多好的教育发展形式，无论是委托制、股份制、合作制或是“品牌加资本”模式，甚至是“纯粹的”民办等，都将在初始时埋下走向失败的根子。 “权贵资本”侵入教育也是一种“体制性歧视”的现实具体的反映，是“合法”的行政阻击的具体的利益化行为。一边是体制性歧视，一边是以合法权力的形式去侵害，前后夹击将给民办教育发展带来极大的冲击。

（三）过分关注体制形式，公、民对立情绪升温，民办教育遭遇公办学校阵营的强烈抵抗，竞争成本增大。

大力发展民办教育是实现教育现代化必由之路，民办教育决不是仅仅因为政府财政有困难才存在。，鼓励举办民办教育，是国家需要建立起多元化体制互相促进的教育格局，以适应社会主义市场经济条件下个人需求与社会产权格局多样化的历史性长期需要。放弃或限制了中国的民办教育就是丢弃了中国的教育现代化。
    公办教育的问题主要是“成熟期”的毛病，民办教育的问题主要是“生长期”的毛病，都是需要也能改变或修正。以公办教育“成熟期”的优势来贬低民办教育的“生长期”的毛病，不是实事求是；以民办教育的“生长期”的活力优势来对应公办教育“成熟期”诟病作生硬比较，也不是实事求是的。多元化教育格局是历史的必然，但并不是没有矛盾或毛病。公办或民办也绝对不是对立的两个方面，排斥民办教育，一定不是教育利益国家化的行为；强调大力促进民办教育的同时，也不要对已有50多年沿革的公办教育全盘否定。民办学校与公办学校要互相学习，取长补短，不能形成对抗阵营；对抗只能增加成长成本，合作才能更有效率。

同样，混合制（包括国有品牌与民间资本的结合）是一种制度创新，但并不是没有“生长期”的大大小小的毛病。但要非常明确，混合制的生长性缺陷，并不是这特定形式的必然性因果缺陷。

必须坚持多种渠道、多种体制模式加快发展教育，以解决教育短缺的问题。名校办民校、独立学院是一种快速发展教育的形式，但它决不仅仅是一种方式，其中所涉及的机制内涵，其实就是一种制度安排。名校办民校、独立学院对民办教育发展的冲击，应该说不是这一形式本身的错误；其中最大的失误在于，当我们因需求设计出这么一种发展教育的形式的同时，没有制度安排的意识，没有及时的完整的合法、合理、合适时机的制度设计，从根本上忽略了应尽快在它的市场范围中给出非伤害性的制度安排。这是政府的失误，国家有责任改变这一状况。从民办学校本身来说，国家或地方政府的每一种发展教育的特定形式选择，都是一个发展环境的改变，只能在适应中去发展。

民办学校是市场经济的产物，必须接受严峻的优胜劣汰的形式与结果的选择。没有做好充分制度准备的民办学校，就不能具备有强的竞争实力。但是，“中国的市场经济”还不是一种完善的市场经济，民办学校要良好地生存发展，除适应行业利益性的激烈竞争外，还特别要时时关注到国家或地方突发的体制性利益格局的制度选择安排。

大发展大公平，小发展小公平，不发展就根本谈不上公平。讲公平不能阻碍发展，放弃了多种渠道、多种体制模式，就是放弃了加快发展中国教育的大好机遇。

近一段时间，我国教育公平争辩政治表层化，公教、民教对立化有进一步激化的趋势。其实，理想化公平目标的过分渲染，将导致现实的教育改革遭遇冷淡，甚至于遭受到自己划出的对方阵营的强烈反抗。教育“公平”问题政治表层化，不仅掩盖了“体制性歧视”，使得政策的制定和执行者轻易地以“初级阶段”推卸责任。而且，公平的过分追诉产生了现实的焦躁或等待，浪费了民办学校自身完善和建立现代学校制度的关键时机，时间成本增大。极端的不公平背后一定是体制的利益格局不合理，我们不能忽视了深层体制变革的非国家化利益的导向，不能让“公平”的讨论简单地掩盖了体制性的歧视，而忽视了深层的体制变革指向。

   （四）民办学校模式“公办化”，以特色建设和灵活机制去谋求生存发展的优势正在被削弱，民办学校竞争力有所降低。

民办学校模式“公办化”，有民办学校自身定位不明自我趋同之原因；也有行政压迫不可违抗的问题；还有环境围困（如家长的教育观点认同）的压力。但不可否认的是，教育行政部门往往以评价、管理公办学校的标准来衡量民办学校是其中最重要的因素。这不仅有旧观念问题，有行政误区问题，也有不负责任的为了方便管理把行政行为简单化的问题。

（五）全面否认教育市场的现实存在，错失教育体制改革良机，民办教育生长环境质量下降

2004年北京和西安个别高校出现的收费事件，引起了社会的广泛关注；新学期刚开始时，有的领导抨击“教育产业化”的有关讲话，也成为社会关注的焦点。事实上，“教育是一个具有先导性、全局性、战略性的基础知识产业。”这一认识，通过第三次全国教育工作会议的再一次确认，使世纪之交的中国广泛掀起了一次新启动的深刻的教育体制变革。

实现教育现代化必须唤起全体国民对教育的“经济学觉醒”，2但重视教育产业性质、按经济规律办教育不是教育产业化，严格的“教育产业化”概念也并不是指教育的全盘商业化。在举办与管理教育过程中，任何不顾经济规律的做法，不是最有效率的教育；但是任何违反教育规律的经济利益性行为，或以追求最大经济利益为目的而不顾教育特殊产业特点的行为，都是歪曲了发展教育产业的本质含义的，违反了教育的公益性和其特定的社会效益目标的。教育的特殊性决定了教育的最大的利益主体及其顺序，是国家、全社会和受教育者；任何经济利益的获得必须以此为根本前提。

无论是公办或民办教育，都必须讲究成本核算，讲投入产出，但“产出”包含着教育的社会效益和经济效益。社会效益包含国民素质的整体提高和社会的安定、平等与和谐；经济效益则含有对经济发展的拉动和投资者的利益回报。政府不应求得利益回报。非国家机构的教育投资者，应保证教育的良好社会效益前提下，去取得应有的投资利益回报。不管是正规学历教育，或是培训等非学历教育；或基础教育、高等教育，或民办教育都不能全盘商业化或公司化运作。

在世纪之交的近10年里，中国已经突显出不断攀升的九大教育需求动因3。经笔者粗略测算，这九大教育需求动因从2002年到2020年将催生出35.3万亿元的教育投资数额。中国教育资源的巨大需求,说明了我国有一个庞大的教育投资市场。这九大教育需求将在今后直接影响着我国教育的变化发展趋向。面对这些市场需求趋势、压力，要加快教育现代化发展进程步伐，就是要通过社会各种资源的合理配置，推动教育体制空间的拓宽、改革，以大大提高国家教育资源增量，解决我国教育资源严重不足与国民日益旺盛的教育需求的矛盾，以给老百姓更多的更合理的教育机会和利益。中国教育现代化进程存在着极大困难，但这也说明了中国教育发展面临着一次极好的体制大变革机遇。这巨大教育市场的现实存在，必然决定了教育的产业性质，它也肯定不会因个别人的意志或是否认而转移或消失。发展中国现代化教育，没有钱是问题；而没有实事求是的观念去指导改革，更是大问题；政府有没有给出合适的体制空间更是个大问题中之关键。

否认教育产业性和教育市场的存在，必然会漠视加入WTO后的国际教育发展态势，并自动出让国内教育市场。自2004年12月11日到2006年底，我国已进入加入WTO后的后过渡期。从2007年开始，当我国必须全面遵守WTO规则时，我们如果没有及时进行完整的合法、合理、合适时机的制度设计，必然会使中国教育陷入国际教育竞争的不利境地。

把教育改革失误的责任全推到教育产业“化”与不“化”上，只能是一种政府缺位责任的推卸；否认教育产业性和教育市场的存在，一定会阻滞中国民办教育发展的配套政策的制定，如资本投入回报与国际汇兑问题；投资教育的层级限制问题；民办教育企业能否上市问题；教育资产的抵押和产权流动问题等等。这就会在一定程度上破坏了教育发展环境质量，使生于斯、长于斯的民办学校不能充分利用市场，反被多向限制；公办学校则会面对大量国际资本（不是一般的非资本的教育资源）进入后的激烈竞争的教育市场束手无策。最可惜的是，我国的深层的教育体制改革将错过了加入WTO之时机，而在此后就可能要10倍100倍地付出高昂的制度成本。因此，否认教育产业性和教育市场的存在，而没有必要积极的制度安排，事实上对现实和将来都是一种不负责任的态度。

   三、制度安排的关键：与“促进”主旨一致的配套政策实施

今天或今后的民办教育的制度安排，如何做到真正遵循围绕着《民办教育促进法》“促进”的核心宗旨，是太重要了。这是检验制度安排正确与否的试金石。

（一）  法规的确定就是一种制度的设计和建立

确立制度的最终目的就是要能满足该法规表述主体的利益。中国民办教育法规中的表述主体，一是国家（政府本来是代表国家整体利益的，但由于我国的独特的转轨时期，似乎政府与国家并不完全是一回事，因此就有了地方政府利益）；二是政府政绩；三是民办学校举办者、投资者（资本利益）及其学校；四是在民办学校中的受教育者及其家庭；五是学校中的教师。但是从举办教育的制度角度看，中国民办教育的最基本直接的利益者及其秩序却是，一国家、二学生、三投资举办者4 。什么时候越过了这一秩序，什么时候就是混乱的状态。无论是政府或是其他教育投资者，谁逾越了这一秩序，谁就是混乱状态的始作俑者。

法规确立的制度及其结构，必须保障人民的自由权利不受到来自社会和政府公共权力部门的侵犯。如果遵守制度仅仅因为其是一种制度，而不考虑这种制度是否满足了全社会的和法规基本主体的需要，那么这个制度最终将会失去其作为制度的正当性，失去对现实和和未来的活力。

（二）法治建设要坚持利益秩序和程序的公正性

法治建设体现了社会的秩序安排，秩序安排并不仅仅是指优先顺序的安排，更重要的还是指利益秩序和程序的公正性。大法再好，程序不公正，结果也将可以是完全不同的5。

制度可以包括六个方面的内容：法律、规则、政策、对政策实施者是否公平公正的监督办法、对政策实施过程程序是否公平公正的监督的办法、结果的评价办法。

《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》以及地方法规本身，就是“法”的秩序、程序、顺序的规则。从经济学意义上看，利益即产权安排是市场经济制度的第一要义。对公平公正的产权交易的保护，是法律的责任，是市场存在的基本原则要求，也是产权所有者应有的权利。《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办学校的完全产权，既始终没能有一个明确的界定回答，又没有一个明确的退出机制程序；其中给人的强烈印象是，法理中的产权仅仅是为了专门满足学校经营最终失败清偿时才体现的价值要素。这也许是现实中国市场经济中的巨大“黑色幽默”。民办学校资产的存续及最后清偿之所剩余资产的产权归属的法理缺位，将导致民办学校举办者的权利与义务责任的严重不对称。这种“产权”的概念，实际上是只讲资产“进入”，不讲“退出”；只讲“给与”，不讲“占有”；只讲“投入”，不讲“寻利”；只讲“义务”，不讲“权利”；只讲“公益”获得，不讲“私益”保护的不公正的法则。其结果，轻则使有意于民办教育投资举办者心存顾虑无积极性，重则使制度演变成培养民校投资举办者投机变质的温床；更严重的是，将使投资者脱离了所举办的民办学校的最终可能失败结局的责任，而使政府背上沉重的“擦屁股”负担的同时，还将引发越来越多的民事诉讼。

（三）依法治教不能仅仅把“法”作为一种统治的工具、一种治理的手段

民办学校是市场经济中的典型的教育产业运行之产物。吴敬琏说过，“现代市场经济中的交易是高度非人格化的交易。如果不是靠一套规则来维系，就会出现混乱和无序”6。要有一个好的教育市场，必须有一个好的交易规则，即建立法治。“有法律不等于有法治，有宪法不等于有宪政” 7 。在一些官员的心目中，“把‘法’作为一种统治的工具、一种治理的手段，而不是把它看作包括官员在内人人都要遵守的规则”8。 可以看到，我国的教育法治，特别是民办教育法治建设，如何真正坚持教育利益国家化，如何让民办教育法规中的所有的表述主体，包括地方政府及其官员个个都能遵循“促进”之宗旨，却因存在太多的原则性法理缺位，还令人不敢乐观。

笔者以为，中国的民办教育只有彻底改变“观念歧视，体制排挤，政策打击，权力侵害，现实权利无‘法’保障”的现实状况，才有可能得到迅猛发展。在今天，中国的教育改革如果不能真正超脱狭隘的纯“财政视角”而进入深层的“体制视角”，如果没有到位的体制大变革与创新，就不可能有中国教育现代化的实现。要有始终坚持“发展”是硬道理为指向的制度安排，才能保证中国教育现代化发展真正进入快车道。 

    （作者：张铁明，广东教育学院教授）

注释：

1《中国教育报》2004.4.29报道

2 张铁明：《发展教育需要的“经济学觉醒”》，《中国教育报》1999.7.18第一版

3 张铁明：《论中国教育需求趋势与巨大市场空间》，《教育科学研究》2004年第11期。

4 张铁明：《教育产业论》，广东高等教育出版社2002年7月二版，第283?D287页。

5 曹远征：《程序的公正》、《读书》2004年第三期。

6.7 吴敬琏：《建立法治的市场经济》、《读书》2004年第三期。
8 江平，转引自吴敬琏《建立法治的市场经济》一文，见前文。